Photo-illustration by Arnau Busquets Guàrdia/POLITICO (Source images by Getty Images)

Commissionner Vestager gave an extremely interesting (and cutting-edge) interview to the Chinese magazine "Caijing" (published in its paper edition of December 25, 2017). She announced that the Commission was ready for the Google appeal and talked about how new economy can be a challenge for antitrust enforcement. She shared her view on handling big data/algorithm related cases and argued that algorithm developers bear the responsibility for taking competition policies into account.

Here are the highlights:

- On the Google decision:

1) The Commission is ready to answer the appeal. "It is a very classical leverage effect case...we have long standing case law to prove the illegality of the conduct."

2) On google's using two different sets of algorithm to bias the search results: the biggest challenge for the Commission to enforce the case is not discovering the conduct, but to prove that the conduct is anticompetitive. The Commission had to equip case handlers with new tools such as data analysis. The Commission has its own data analysis personel but also hired short term data experts.

- On the ongoing Android investigation, whether the Commission decision would affect iOS thus Apple's business model: Commissionner Vestager seems to draw a line between closed systems like iOS and open systems like Android where competitors to Google Chrome are present.

The Commission is still looking at "new pieces of prove" and there is no certainty when Android and online ad investigations will terminate.

- On the way of handling cases involving big data: Commissionner Vestager reaffirms that big data is very likely to become one of the merger control priorities of the Commission. Big data is becoming a huge commercial asset. "In the one hand, big data may constitute an important barrier to entry, but in the other hand, data could also be valueless because they are easy to collect and duplicate, the reality is somewhere in between." She illustrates her purpose with Facebook/Whatsapp and LinkdIn cases where there were no competitive concerns.

- On the new challenge of antitrust enforcement in the era of new economy: for Commissionner Vestager, the key question is not whether "there could be anticompetitive conducts in the new economy" but rather "whether enforcement authorities can intervene quickly enough".

- The example of market definition: the Commission does not define the market, the market defines itself through consumer needs and product offers. "In the digital economy, even though consumers do not pay by cash but rather by data or attention, it is still a transaction. [...] And when the consumer realize that the price is too high but she has no choice, you can see the frontier of a market". "The future is unpredictable, but the current enforcement tools enable us to solve problems."

- On the importance of compliance in the era of algorithm: in a future where more algorithms are involved, a big challenge for the Commission is how to find prove of possible infringement. "We are not alone", because the Commission cooperates with claimants and market participants in order to track the development of new markets. However, the Commissionner highlights the responsibility of the "human" i.e. algorithm developers. While encoding algorithms, developers should think about their conformity to antitrust or data protection laws in the first place. "When algorithm coordinates prices in a dark box, you cannot say "it is not my fault". It is your fault. If you can prevent this from happening, you should bring the algorithm in question to law schools before it looses control."

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The Chinese version of the article is below:

硅谷“死敌”玛格丽特·维斯塔格：并购审查重点关注大数据垄断

本文来源于《财经》记者张瑶/文李恩树/编辑

因一系列针对科技巨头公司的处罚，欧盟委员会竞争专员玛格丽特·维斯塔格被称为西方世界最有权力的反垄断者、欧盟竞争秩序的“守护者”和大公司“死对头”。面对数据经济和人工智能，她则保持谨慎乐观之外对垄断可能的担忧

苹果公司成为最新一个被欧盟盯上的硅谷科技巨头。2017年12月5日，爱尔兰政府宣布，将在欧盟要求下，开始收集苹果公司2016年被欧盟委员会竞争总署认定为非法逃税的130亿欧元税款。尽管爱尔兰政府不想收，苹果公司称未逃税，美国政府认为苹果在本土纳税将减少——但三方的不满都无法阻止欧盟作出这一裁决，并因爱尔兰政府拒不执行，欧盟将其告上欧盟法院。

苹果公司和爱尔兰政府也已上诉，期待推翻判决。

类似案件已有先例。2017年11月刚交完24.2亿欧元罚款仍身负两起反垄断调查的谷歌，10月被要求向卢森堡返还近2.5亿欧元税款的亚马逊，5月因并购WhatsApp时欺骗其数据利用能力被罚1.1亿欧元的Facebook……

这些备受关注的案件调查背后，均出自2014年上任欧盟委员会竞争专员的玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）之手，世界最具关注度和最受争议的执法者之一。维斯塔格领导的欧盟委员会竞争总署，负责对欧盟市场内的反垄断和竞争政策执法。

执法严格和效率之高，是外界对维斯塔格留下的两个重要印象。与前任竞争专员更温和而趋于与大公司达成和解的风格不同，维斯塔格上任后作出的一系列对跨国寡头公司的严厉处罚将其推至风口浪尖。对美国硅谷巨头的密切关注也给她带来反对科技的指责——“让硅谷瑟瑟发抖”被用于形容她对科技公司们进行的调查和公开指责，《经济学人》杂志则称其为“大公司的死对头”。

近日，这位来自丹麦的欧盟竞争专员接受《财经》记者专访，披露对谷歌24.2亿欧元罚单的缘起，竞争执法机构应如何面对算法和人工智能，以及未来欧盟市场的并购审查重点。

已做好准备应对谷歌诉讼

2017年6月27日，经历近七年的调查之后，维斯塔格宣布，谷歌滥用自己在搜索引擎市场的市场支配地位，罚款24.2亿欧元。原本已在2013年逃过美国本土反垄断调查的谷歌，随后收到来自密苏里州检察长的起诉传票，美国其他州和各国是否将跟风提起调查的呼声亦高涨。

关于这一案件的细节都值得关注——七年调查间，欧盟竞争专员更替，前任长官原本希望与谷歌达成谅解协议，维斯塔格上任后则加快调查。欧盟对5.2TB数据进行审查后，确定谷歌至少用两种算法将竞争对手的比价搜索网站在自然搜索结果中位置降权至第四页以后。

更让谷歌担忧的，或许是维斯塔格于2015年启动的另外两项反垄断调查，一项关于在线广告，另一项则直指谷歌对其安卓系统内的垄断行为。如果这两项调查均遭到否定和严厉的制裁，谷歌商业模式或将受到更大影响。不过，维斯塔格向《财经》记者确认，尽管外界对于这两项调查结果将于12月前公布的猜测高涨，但委员会仍无具体的截止和结果公布时间，“仍在对新证据进行论证”。

《财经》：谷歌已经支付22.4亿欧元罚款并上诉，但人们对于这个案件有诸多质疑，比如针对美国公司贸易保护、判案依据不适应互联网等。关于未来进展，你会担心这个案件在上诉过程中被翻案吗？

维斯塔格：这一案件的效力确实因上诉而被挑战，我们当然知道公司通过上诉推翻我们裁决的可能性。但我们会保证案件的质量，并已做好准备在欧盟法院面前为自己的公正性进行抗辩。

事实上，这是一个经典的杠杆效应案例，即在一个市场中获得市场支配地位，并利用垄断地位非法提高自己在相邻市场的地位，我们有足够多而长久的案例证明这一行为的违法性。

《财经》：对相当于近20亿次搜索的5.2TB搜索结果的分析，让欧盟委员会最终得出谷歌至少使用两种算法来降低竞争对手网站在搜索结果中排序的结论。在你看来，这是否执法最大难点？

维斯塔格：其实难点不在于发现这一点，而在于我们花了很长的时间证明它，而这对执法机构来说至关重要，我们的调查必须建立在数据和事实上。我们遇到的最大挑战也基于此——调查可以依市场参与者的举报而开始，但只有建立在数据和证据上的结论才能帮助我们在法院面前站住脚。因此，我们必须发展自己的工具，比如要求调查官掌握数据处理能力等。

《财经》：技术调查能力越来越考验反垄断执法，这种专业性如何保证？

维斯塔格：一方面，我们有自己的团队可以进行数据处理和决策，另一方面我们也进行了公开招标，满足短期内对特殊专家的需求，这能保证我们在得到充分的建议后作出决策。

我们做了很多对用户行为的测试，数据结果显示，在搜索引擎结果中的位置，事实上意味着很多。例如，用户会认为，出现在搜索引擎第一名的位置就意味着最好的结果，所以消费者行为在证据链构建中起到了非常重要的作用。

《财经》：另一起关于安卓系统内滥用垄断地位的调查，被认为可能对谷歌的移动商业模式有更大影响。为什么要将安卓系统作为相关市场，是否意味着也可能对苹果iOS系统进行调查？

维斯塔格：这两者十分不同，苹果系统是封闭的，而安卓系统是开源的。我个人认为安卓系统有很多优点，比如他们如何发展并允许别人开源和开发安卓的分支系统。但是我们的怀疑在于，谷歌在其开源的安卓系统内预装别的谷歌产品，造成的风险是，作为消费者你没有除了谷歌之外的所有搜索引擎和浏览器选择，而其他同类竞争者则没有展示自己产品的机会。

“我们从来不反对企业成功”

2017年5月，维斯塔格宣布，Facebook被欧盟罚款1.2亿欧元，成为2004年欧盟并购法（Merger Regulation）颁布以来被处罚的第一家公司。欧盟认为，其在2014年对Facebook并购WhatsApp进行并购审查时，Facebook对其数据利用能力欺骗用户，称两个APP之间的数据无法被可靠地共享，而2016年却修改用户协议对数据进行了共享，处罚就此作出。在一系列科技公司并购审查案件中，大数据已成为欧盟关注焦点。

《财经》：对于大数据可能导致进入市场受限制的担忧，欧盟的经验是什么？

维斯塔格：我们在试着同时在日常工作中和案件处理中，以非常细节的方式去看待大数据。我们认为，大数据可以成为一个重要的市场进入壁垒，但有时候也可能因为数据的易得性、复制等而变得毫不重要，现实总是在这两个极端之中游离。

我们调查了一系列数据可能带来问题和担忧的案件。在Facebook并购WhatsApp的审查中，进行了深入分析，发现其并不会构成垄断。最近在微软并购Linkedin（领英）的案件中进行调查时，做了很多行为实验，以让用户在职业社交网络中有所选择。但是，我们没有发现大数据本身会构成竞争忧虑。

《财经》：全球互联网领域，巨头涌现和市场的集中速度之快受到瞩目，他们所掌握的大数据也造成垄断担忧，这会是未来欧盟进行并购审查的重点吗？

维斯塔格：非常可能。随着数据变成商业中的重要资产，以及越来越多的领域数据化，如农业、健康等，数据的收集正在大规模发生。因此这对欧盟来说是一个重点关注的领域，也是我们进行经营者集中控制时的重要基础——即市场不集中到会终止竞争的程度。

欧洲的问题在于，我们从来不反对成功，企业被欢迎获得垄断地位。但有了垄断地位，你就有了某种特殊的义务，关键在于你不能滥用。

数据时代如何挑战反垄断执法

《财经》：诸如杠杆效应等理论，在数字经济时代面临很多争议，也有声音认为，当下的互联网经济全面挑战了经典反垄断和竞争法理论。

维斯塔格：垄断的动机和欲望自亚当和夏娃时代便有，数据经济并无不同，而问题在于快——如今所有行为的发生、影响都很快，因此我们的挑战在于需要加速对案件的调查，提高自己的数据处理能力，以及允许各方在过程中为自己辩护。但无论如何，执法者面对的最大挑战在于“变化太快”。

《财经》：在中国，关于科技巨头的反垄断讨论中，最重要争议点之一是“相关市场”的概念。以最有影响力的3Q大战一案为例，被告QQ作为即时通讯软件的相关市场，直接决定了其是否具有垄断地位的讨论，甚至催生对“相关市场”概念本身的质疑。欧盟有类似的讨论吗？

维斯塔格：我认为，所谓“市场定义”是有误解性和欺骗性的，这会让人们错误地理解为，是执法机构在定义市场。但是，当我在进行相关市场判断的时候，从未被赋予一支魔法笔。市场通过消费者需求和市场供应来定义自己，而我们的分析工具则允许我们看到市场的样子，是地域性的、国家性的、欧盟范围内的还是全球范围内的。但无论如何，关键在于认识到反垄断执法机构不定义市场。

数据经济时代，即便消费者不通过现金而是通过数据或者注意力付费，这仍然是交易。而当消费者发现一个产品价格过高自己却别无选择的时候，你就能发现市场的边界。

我们允许市场发展，只是对市场行为如何定义市场进行观察和记录，这是我们的研究中非常重要的起点。事实上，最近由两个英国大学学术团队对我们的最近15个并购案例进行分析，考察裁决是否相关且现代化，得到了正面的肯定。

未来很难预测，但是我们现在所看到的是，我们用来分析市场的工具是可以被用来解决问题的。可以识别新市场和其发展的能力非常重要，因为市场分析是我们进行调查的起点。

《财经》：你曾在一个TED演讲中提到过对大数据垄断的担忧，找到这样的垄断证据会不会更难？

维斯塔格：担心。不过我们不是在孤军奋战，因为大公司都有竞争对手，例如，第一起谷歌案就是因举报而启动。当然，欧盟也在密切关注市场进展，并与市场参与者保持很好的关系。重点在于跟踪市场进展，发展我们的工具并利用工具进行数据处理和挖掘。

问题在于，我一直在强调人的责任的重要性，你不能放任自己的算法发展，然后宣称算法得出的结论归算法。如果算法在黑箱内进行勾结定价，你不能站出来说“不是我的责任”——这就是你的责任，如果你想阻止这件事情的发生，就总有办法，你应该在让算法失控前把它带到法学院去。

《财经》：让大数据和算法保持公正，似乎不太实际？

维斯塔格：以隐私保护为例，明年，欧盟的《一般数据保护条例》即将施行，我们相信这将会形成一股潮流，为了让公民可以保护自己的数据，许多产品在设计的时候就会考虑到隐私保护。我认为这对于商业竞争来说亦是重要的启发，当你在写代码、发展算法以及对机器进行深度学习训练时，就应该在设计上做好合规——你知道什么该做、什么不能做，竞争的边界在哪里。否则，你可能会被要求对你难以控制的事物承担责任。所以，在一开始就保持控制非常重要。

《财经》：人工智能发展如此迅速，即便藏在黑箱里作出勾结定价等决定，也难以被发现，这可能导致遵守难题吗？

维斯塔格：问题的关键在于你是否有遵守规定的意愿。我知道律师总是喜欢抱怨一切，但是合规其实不是那么难的，你可以将其分解为事实，即你需要通过自己产品的优势去竞争，比如可支付的价格、创新的产品等，而非走捷径操纵市场、进行勾结定价等被我们明确规定违法的事情。

（本文首刊于2017年12月25日出版的《财经》杂志）